SPC II - Pasquino, Formación y disolución de los dispositivos - Toppi

Pasquino capítulo 3 - Formación y disolución de los ejecutivos

Formación de los Gobiernos parlamentarios y confianza del parlamento.

Todos los gobiernos parlamentarios deben tener una relación positiva, definida por la existencia explicita de un voto de confianza (verificación de la mayoría) o bien implícita, hasta que no interviene un voto de desconfianza (perdida de la mayoría), con sus parlamentos.

En el caso inglés, la función más importante de la cámara de los comunes es la de elegir al premier. Además de elegir tiene el poder de hacer dimitir. La cámara de los comunes señala al premier y él la conduce. Esto no significa que el Primer Ministro haya sido elegido por votación por parte de los parlamentarios. Significa que se toma nota de la existencia de una mayoría de parlamentarios que se reconocen en un partido y en líder de ese partido y por lo tanto esa mayoría puede dar vida a un gobierno y apoyarlo. Contados los votos y las bancas, el líder del partido que es mayoría es considerado Primer ministro de manera automática.

En la Francia Semi presidencial se considera que el Primer ministro goza de la confianza de la mayoría del Parlamento hasta que una mayoría absoluta opuesta no manifieste una explicita moción de desconfianza.

En Alemania e Italia también la confianza debe ser expresada a fin de que el Canciller y el Gobierno asuman el cargo.

En Alemania, nominado por el presidente de la República teniendo en cuenta a los datos electorales y parlamentarios, el canciller es elegido por el Bundestag (parlamento) con un voto de mayoría absoluta. Quien se convierte en Canciller depende hasta ahora de una clara definición de las relaciones de fuerza entre los partidos y de la composición de las coaliciones de gobierno.

El caso italiano es más complicado sobre todo porque los gobiernos italianos siempre han sido gobiernos multipartidistas y también porque la explícita confianza parlamentaria es necesaria para que asuma todo el gobierno, no solo el presidente del consejo. Ningún gobierno italiano ha sido derrotado en el voto de confianza y en una sola ocasión un gobierno italiano ha explícitamente solicitado un voto de confianza que le ha sido negado por el parlamento. (gob de Prodi ´96-´98). En Italia generalmente las crisis de gobierno tuvieron su origen fuera del parlamento.

Cargos, políticas, votos y formación de los gobiernos

La expectativa de los partidos es querer siempre maximizar su poder por lo tanto buscan obtener el mayor número de cargos ministeriales. Para esto siempre deberían tratar de crear coaliciones definidas minime vicenti (mínimum winning) compuestos por el menor número de partidos para controlar la mayor cantidad de bancas en el parlamento. No puede ser excluido en la formación de cualquier gobierno, el partido que ocupa el centro de la formación política y al que hace referencia el elector “medio”. En el Caso italiano ese partido fue la Democrazia Cristiana.

En Italia las coaliciones mínimas triunfantes no fueron las uniones gubernamentales más frecuentes. Las coaliciones de gobierno italianas fueron generalmente coaliciones sobredimensionadas que contenían al menos uno o dos partidos numéricamente superfluos respecto al objetivo mínimo del control de una mayoría absoluta de bancas parlamentarias. En Italia estas coaliciones se explican como consecuencia de dos oposiciones el PCI y MSI, con los que otros partidos no querían ni podían coalicionarse. Cuando no fueron sobredimensionados los gobiernos italianos se configuraron como gobiernos de minoría casi exclusivamente “monocromáticos” democristianos.

En algunos países escandinavos, especialmente noruega y Suecia, los gobiernos de minoría han gobernado por más tiempo que cualquier otra coalición.

Los partidos no son siempre organizaciones office seeking (únicamente en busca de cargos) sino que persiguen otros objetivos:

• Querer influenciar en las políticas gubernamentales apoyando al gobierno desde afuera a cambio de políticas convenientes o

• Renunciando a cargos de gobierno persiguiendo un acrecentamiento futuro de sus votos, manteniéndose en la oposición y evitando así resposabilidades por “decisiones impopulares” pero criticando selectivamente al gobierno y sugiriendo alternativas, o

• Manteniéndose en la oposición, aun pudiendo ir al gobierno, para mantener la cohesión de la organización de partidos, para evitar y aminorar las tensiones dentro del partido.

Se puede concluir que las características fundamentales de la formación de los gobiernos en Italia a partir de 1953 fueron todas en sentido negativo: No existió ninguna influencia directa entre la expresión del voto de los electores y la formación de los gobiernos. Los electores no tenían ningún conocimiento previo de los candidatos a cargo del Presidente del consejo y los partidos tampoco informaban a sus electores. Por ende en este período los partidos tuvieron un extraordinario poder político controlando las instituciones y manipulando al electorado.

Esta situación ha cambiado por la reforma electoral de 1993. Ahora los electores italianos saben con casi absoluta certeza quién se convertirá en Presidente del Consejo y qué partidos formarán parte de la coalición de gobierno.

El caso de una crisis de gobierno sigue siendo controversial. Si esto sucediera el parlamento debe disolverse o bien el Presidente de la República debe analizar todas las alternativas practicables antes de declarar su disolución.

El poder de disolución del parlamento conferido al Jefe de Gobierno/ Primer Ministro no se configura como una especie de dictadura del jefe del ejecutivo sobre el legislativo. El poder de disolución es amenazado por el jefe del gobierno no tanto contra la oposición sino contra la mayoría parlamentaria o esa parte que apoya al gobierno. El poder de disolución impone concordancia y disciplina en la mayoría. Democráticamente es justo que así sea.

No es el tipo de coalición de gobierno lo que determina y explica las capacidades de implementación de políticas públicas. Más bien son los hombres políticos convertidos en gobernantes quienes pueden dar una impronta más o menos positiva a la acción de gobierno.

La formación del ejecutivo en los sistemas presidenciales

Los rasgos de los sistemas presidenciales son pocos y decisivos para la comprensión del modelo estadounidense.

• El presidente electo directamente (con un paso intermedio por el Colegio electoral, que nunca ha modificado los resultados del voto popular) por los ciudadanos y separadamente de la elección del Congreso

• El presidente no puede elegir al Congreso

• El congreso no puede sustituir al Presidente, salvo en caso de condena después de la puesta en acto de la acusación. En este caso tampoco se da una crisis institucional porque el Presidente sería sustituido por el vicepresidente.

Según algunos autores se da una rigidez entre las relaciones del presidente y el congreso. En el mejor de los casos se traduciría en parálisis decisional y en el peor de los casos produciría una crisis del régimen. Igualmente cuando en el senado existe una mayoría no favorable al presidente, construida por parlamentarios pertenecientes al otro partido, es reconocida al Presidente, salvo para nóminas muy controvertidas, la prerrogativa de elegir a sus secretarios sin interferencias.

La alternancia en el sistema presidencial estadounidense es verdaderamente portador de recambio político con una significativa circulación de personas e ideas. La discrecionalidad del presidente al formar su ejecutivo y proceder haciendo ajustes y recambios resulta muy elevada. Esta discrecionalidad tiene un importante significado para la teoría democrática. Ejerciéndola el presidente asume plenamente la responsabilidad de sus nóminas y por lo tanto del éxito o fracaso de sus colaboradores y de su obra de gobierno.

A propósito de los sistemas presidenciales

Varios componentes del presidencialismo, comenzando por la duración prefijada del cargo de Presidente, se encuentran también en los regímenes semi presidenciales. Los dos sistemas son comparables pero no similares en cuanto a su dinámica y funcionamiento por eso no sería correcto decir que el sistema de la Quinta República francesa y el estadounidense son comparables.

El semi presidencialismo no se ubica a medio camino entre el parlamentarismo y el presidencialismo y tampoco oscila entre uno y otro. Todas las variantes, que son muchas, tienen una configuración propia, específica, con propiedades y consecuencias institucionales significativamente distintas tanto del parlamentarismo como del presidencialismo.

En el caso de la Quinta República francesa, el presidente es elegido directamente por los electores y puede ser destituido solamente con el juicio político. Es el jefe de estado pero debe nombrar un primer ministro. Por lo tanto el ejecutivo de Francia es dual, mientras que el ejecutivo norteamericano tiene una sola cabeza. El presidente de Francia puede disolver al parlamento a lo sumo una vez al año o bien constitucionalmente cada año

A la luz de un evidente y frecuente intercambio de los primeros ministros, parece correcto extraer una doble generalización:

Cuando la mayoría presidencial y mayoría parlamentaria coinciden, el presidente usa su poder de nominar para una multiplicidad de objetivos, los más importantes de los cuales son:

• Cambiar políticas

• Ponerse en sintonía con la opinión pública

Segundo: Cuando hay cohabitación el primer ministro es más estable en el cargo, ya que su mayoría parlamentaria está obligada a apoyarlo y tiene todo el interés político de hacerlo e incluso de ser lo más operativa posible, para evitar darle al presidente de la República cualquier pretexto de disolución de la asamblea nacional.

Los gobiernos franceses fueron esencialmente gobiernos de partido. Todos tuvieron una clara connotación partidaria, con primeros ministros y ministros de extracción partidaria, con los partidos formulando y decidiendo las políticas públicas y nombrando a personas afines a ellos para los cargos políticos más elevados. En el caso de los gobiernos Franceses la teoría de la atribución de los cargos según la fuerza, la representatividad y las preferencias de los partidos y sus dirigentes. En cuando a la composición de las coaliciones que se presentaron como candidatos para gobernar, hemos visto que su oferta de cohesión, estabilidad y decisión se vuelve imperativa por las características del sistema electoral a segunda vuelta y construye un requisito importante para la victoria electoral.

El secreto eficiente del modelo de Westminster.

El caso más simple de formación del gobierno es el que se verifica en Gran Bretaña. Automáticamente el jefe del partido que obtiene la mayoría absoluta de las bancas en el Parlamento es reconocido Primer ministro de la Reina. Si se pierde el liderazgo del partido se pierde el liderazgo del gobierno. El premier nunca es derrocado ni sustituido por una victoria de la oposición en el parlamento. Si puede correr el riesgo de ser sustituido a través de un voto de sus colegas de partido. Es lo que le sucedió a Margaret Tatcher en octubre de 1990. Luego de 11 años en el gobierno el voto para la renovación del cargo de jefe de partido en el grupo parlamentario conservador no fue a su favor y termino renunciando.

Cinco de los doce Primeros ministros que Gran Bretaña tuvo en el último medio siglo asumieron sus cargos sin haber ganado las elecciones generales, sino por sucesión interna.

El líder que ha ganado las elecciones es el jefe de su partido y una vez que se ha convertido en Primer ministro adquiere un extraordinario poder, tanto para nombrar como para sustituir ministros. Para la imagen del partido en la opinión pública, sus ministros y parlamentarios evitan en la menor medida posible debilitarlo, para no debilitar al partido entero. Los parlamentarios son la base del sostén insustituible del Primer ministro.

El número de parlamentarios ingleses que tienen cargos superan los cien. Por lo tanto, en el caso del New Labour, uno de cada cuatro parlamentarios no es un simple votante: es un gobernador, mientras que sus colegas, todos, incluidos los conservadores, son aprendices de gobernantes que esperan su turno. Y su turno también llegará gracias a la alternancia. En Gran Bretaña son aquellos parlamentarios que han demostrado lealtad política y que han adquirido destreza técnica quienes se vuelven ministros.

Cómo se expresa la censura constructiva a un Canciller competente

La experiencia político constitucional de Alemania entre 1949 y nuestros días se ha caracterizado por una extraordinaria estabilidad de los Cancilleres, superior incluso a la de los Primeros ministros ingleses. En lo referente a la posibilidad de sustituir al Canciller, el mecanismo alemán ofrece una solución. El canciller es elegido solo con la mayoría absoluta del Bundestag, pero separadamente de sus ministros. Para impedir las crisis parlamentarias se recurrió al mecanismo de censura constructiva. El canciller en funciones puede ser sustituido sólo después de dos votaciones del Bundestag con mayoría absoluta. En el primero si expresa un voto de desconfianza al Canciller y luego de 48 hs y mayoría absoluta, con el segundo voto se elige al nuevo canciller. La moción de censura constructiva tiene dos propósitos:

• Ninguna mayoría reunida de un modo casual y desordenado decidirá la desconfianza a un Canciller si no tiene otro Canciller listo para sustituirlo de manera inmediata y estable.

• Evitar la inestabilidad y el vacío de poder. Derrotado un Canciller se lo remplaza por otro.

El canciller que recibió el voto de desconfianza pero no ha sido sustituido puede permanecer en funciones, con el consenso del Presidente de la República por un período que puede llegar a un año. Después de ese período y si no se ha constituido una mayoría absoluta que lo apoye, el presidente de la república puede disolver el Bundestag pero el canciller permanece en funciones incluso durante la campaña electoral.

Conclusiones:

• La inestabilidad de los gobiernos y de los gobernantes puede conseguirse en sistemas políticos estructuralmente distintos como Gran Bretaña, Alemania y Francia.

• El funcionamiento y la disolución de los gobiernos están estrechamente conectados con el tipo de asambleas electivas, representativas, legislativas, con las que cada ejecutivo se confronta y de las que obtienen confianza y fuerza, pero que al mismo tiempo pueden debilitarlo y expresar una moción de censura contra él.