SPC II - Pasquino - Problemas de Funcionamiento - Toppi

Pasquino - Capitulo 4 - Problemas de Funcionamiento

Ninguno de los sistemas políticos (parl,pres,semi) funciona exactamente como está previsto por su constitución formal. Aquí, es importante rescatar la afirmación de Duverger "quien conoce el derecho constitucional clásico e ignora la función de los partidos tiene una idea equivocada de los regímenes políticos contemporáneos; quien conoce la función de los partidos e ignora el derecho constitucional clásico tiene una idea incompleta pero exacta de los regímenes políticos contemporáneos".

Para individualizar correctamente los problemas de funcionamiento de los distintos sistemas político-institucionales es necesario y útil reconstruir las expectativas de los fundadores y ver en qué medida esas expectativas han o no han sido satisfechas. No solo analiza las expectativas que genera la opinión pública culta sino también la de la clase política en sí. También analizara como el sistema de partidos interviene en el funcionamiento de un sistema político-institucional específico.

EL GOBIERNO DIVIDIDO EN LOS SISTEMAS PRESIDENCIALES

Existen pocas dudas acerca del hecho de que tanto la opinión pública como los políticos esperan que el Presidente electo tenga las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno en donde cae sobre él la responsabilidad de llevar adelante su proyecto de gobierno. Sin embargo se está haciendo cada vez más común entre los estudiosos indagar acerca de la realidad de que es más común que los presidentes estén frente a PL adversos que impiden su gobernabilidad más que uno monocolor que permita sancionar leyes sin dificultad.

Cuando el Presidente y el poder legislativo son del mismo color entonces Pasquino dice que el gobierno se encuentra "unificado". Pero por otra parte, el hecho de que las relaciones entre el Presidente y su partido en el Congreso nunca es lineal o directa (todo esto en EEUU eeh) pone en juego 2 posibles "modelos" de gobierno, según Burns. El "madisoniano" acepta plenamente todas las clausulas constitucionales y todos los frenos y contrafrenos políticos, ejerciendo un liderazgo "consensual". En cambio el modelo 'jeffersoniano" implica ejercer un liderazgo constando con la regla de la mayoría y la asunción de responsabilidades de su partido. Si su partido no tiene la mayoría en el Congreso entonces el Presidente está obligado a forzar la situación.

Más o menos conscientemente, los distintos presidentes de los EEUU han adherido a un modelo u otro a lo largo de su historia, pero en la segunda mitad del siglo XIX comenzó a prevalecer el modelo madisoniano. Esto llevo a que los politólogos norteamericanos vean que el rol del presidente había entrado en decadencia y que era el Congreso el que realmente tenía el poder dentro del SP de EEUU. Esto pudo revertirse en las 3 presidencias de FDR cuando logro revitalizar el rol del Presidente dentro del país. Sin embargo desde entonces el poder del presidente ha vuelto a caer, no por un mayor poder del congreso como actor, sino porque simplemente es muy raro que el Presidente cuente con el poder legislativo para sancionar las leyes que necesita para gobernar. Pasquino denomina este fenómeno como "gobierno dividido".

Pasquino dice que el éxito del sistema ingles radica en la fusión del ejecutivo dentro del legislativo ya que para ser PM uno debe ser el líder del partido que es mayoría dentro de la casa de los comunes, si esto fuera a cambiar entonces el PM es destituido por un voto de censura. De este modo es imposible que el ejecutivo quede paralizado frente al legislativo porque se cambia automáticamente. En los EEUU esto no es así porque ni el Congreso puede destituir al Presidente con una mera votación, ni el Presidente puede disolver el Congreso para llamar a elecciones. Esto es causa de la separación institucional de los 2 Poderes (lo opuesto a Inglaterra).

Para definir concretamente: Existe un gobierno dividido cuando el Presidente debe rendir cuentas y lidiar con al menos una rama del Congreso en la que el otro partido cuenta con mayoría. Cuando el otro partido cuenta con la mayoría de ambas cámaras, entonces, con mayor razón, esta es una situación netamente dividida. (ósea que es peor). Esto empeora aun si la cultura política de los partidos es disciplinada ya que se hace imposible negociar con los Diputados o Senadores por separado para arreglar votaciones.

Es decir el peor de los casos es cuando el Presidente cuenta con 2 cámaras legislativas opuestas con una disciplina partidaria muy alta del otro bando; el mejor de los casos es, por el otro lado, cuando cuenta solamente con una cámara opuesta en donde la disciplina partidaria es baja.

Inconvenientes posibles:

1- Pausa en la toma de decisiones ya que ni el Presidente ni el Congreso pueden aprobar

políticas publicas porque se bloquean recíprocamente

2- alto nivel de conflicto político

3 legislación inadecuada, fruto de contratos, compromisos y concesiones

4 - legislación excesivamente costosa porque los contratos y compromisos deben satisfacer

una gran cantidad de actores.

5- Chicanas políticas entre los 2 poderes en donde el Presidente utiliza retórica populista

para denigrar al congreso mientras que este utiliza la posibilidad de iniciar un juicio político

para tratar de apretarlo.

Entonces, aquellos que apoyan un "Gobierno Unificado" creen que el Presidente debe ser el jefe de una mayoría congresual, leal y disciplinada y que el efecto más grave del gobierno dividido es que el Presidente no es capaz de ejercer el mandato que ha recibido de los electores. En cambio los que consideran que el "gobierno dividido" es meramente un acontecimiento constitucional e institucional no lo ven como un inconveniente y simplemente obliga al Presidente a dialogar y negociar con el congreso para llevar adelante políticas de gobierno.

Para Pasquino el gobierno dividido debe ser criticado desde 2 puntos de vista. Desde el punto de vista institucional, donde los teóricos del Rational Choice ven un equilibrio, él ve un entrecruzamiento de tensiones e inmovilismo. Desde el punto de vista democrático ve muchos problemas para el electorado, sobre todo para el electorado definido como racional que trata de votar con referencia a las ideologías de sus representantes. Esto es porque un votante puede elegir a un representante porque cree que actuaría de tal manera, pero ante un gobierno dividido que conlleva a la negociación, quizás este representante sea corrompido o convencido de hacer lo contrario. En este momento el ciudadano queda totalmente desprotegido respecto a su voto inicial. En esta atribución de responsabilidades se ubica uno de los principios fundamentales de la democracia, el "accountability", o la "rendición de cuentas" que deben hacer los políticos hacia la ciudadanía. Si el político quiere ser reelecto entonces la ciudadanía debe tenerlo en buena estima para votarlo nuevamente, aquí radica la rendición de cuentas.

El tema con los EEUU es que como el senado se renueva de a tercios puede ser que un Presidente recientemente electo tenga que convivir con un Congreso mayoritariamente opositor porque no se renovó la totalidad del congreso, así reflejando las preferencias actuales de la población. (o sea capaz que en 2010 votaron a los D, pero no se renovó la totalidad del Senado, entonces no es mayoritariamente D porque se renovó un tercio del Senado y tocaron renovar Estados que quizás justo ya era D entonces no suma más legisladores sino que renueva los que ya estaban.) A demás se puede cortar boleta porque el votante cree que un R seria buen Presidente pero aún le gusta su Diputado D.

Por otro lado la Cámara de los Representantes (diputados) se renueva cada 9 años para:

1) Mantener en estado de alerta a los Representantes para que no pierdan el contacto con sus electores

2) mandar un mensaje al Presidente en funciones después de los primero dos años de mandato

3) Permite al electorado expresar su insatisfacción o señalar sus cambios de preferencias políticas, llevando a una división o unión de gobierno legitima.

Soluciones al gobierno dividido

- Solamente elegir por el partido, es decir, eliminar el corte de boleta

- Que todos los cargos se renueven cada 4 años de forma total para evitar el desfasaje que

describí más arriba. (elecciones concomitantes)

Los críticos aseguran que estas propuestas le quitan poder a los electores impidiéndoles expresar el disenso con mayor frecuencia.

Conclusiones de esta sección:

- El jefe del ejecutivo de los EEUU es un puesto que debe rendir cuentas con contrapesos partidarios, políticos e institucionales, rara vez es el gobernante más fuerte del mundo en el sentido de su capacidad de implementar su programa de gobierno.

- Es muy improbable que los norteamericanos procedan a cualquier reforma constitucional o electoral con el fin de imponer las "straight ticket", o sea boletas sabana en donde no podes cortar boleta.

En el fondo, entre elegir una posible tiranía de la mayoría, provocada por un gobierno unido, o la obligacion de que el PE y el PL negocien para aprobar leyes, la opinión pública norteamericana prefiere la segunda opción como el mal menor.

LA COHABITACION EN LOS SISTEMAS SEMI-PRESIDENCIALES

La cohabitación se da cuando el Presidente electo de una coalición se encuentra frente a un Asamblea Nacional en la que la otra coalición detenta la mayoría absoluta de las bancas. En este caso el Presidente, naturalmente, tiene la posibilidad que se le concedió constitucionalmente de llamar a elecciones a la Asamblea Nacional, siempre y cuando la legislatura haya durado unos años y bajo el riesgo de que se encuentre frente la misma composición opositora mayoritaria y así dañando su perfil político. Si no elige llamar a elecciones entonces debe escoger al líder de la oposición como PM, obligando así, a tolerarse ambos en la "casa" del poder ejecutivo por un máximo de 5 años que puede durar el mandato parlamentario.

[pg 137-139 casos históricos de cohabitación que ayudan pero no van al caso]

Así podemos decir que la cohabitación en la Quinta República francesa se presenta cualitativamente distinto respecto a las experiencias de gobierno dividido de los EEUU.

En primer lugar, en contraste con el inmovilismo y parálisis que provoca el gobierno dividido, la cohabitación siempre permite que haya alguien que verdaderamente gobierna: el PM, porque si el Presidente pierde su mayoría entonces aparece un PM que si comanda la mayoría, dándole así poder de gobernabilidad. Esto evita la traba que sucede en EEUU cuando el líder del PE pierde el apoyo del PL. A su vez los parlamentarios son disciplinados y cohesivos porque saben que el Presidente puede aprovechar cualquier conmoción interna de la mayoría para justificar una disolución de la Asamblea a los ojos del público.

En segundo lugar la cohabitación contrapone de manera fecunda las ambiciones de los detentores de los cargos más elevados lo cual lleva a que se moderen en pos de una estabilidad del SP que los beneficie a ambos. Quien obstaculiza al sistema de gobierno en la cohabitación no solo corre el riesgo de no entrar en la historia, o bien de entrar con desprecios, sino que también corre el riesgo de no conseguir sus objetivos políticos terrenales: ganar las elecciones, llevar a cabo un programa, ser reelegido y etc.

En tercer lugar, la cohabitación ofrece mayor flexibilidad de las instituciones y mayores preferencias de los electores que la que pueda dar un gobierno dividido. Con el recurso de la disolución anticipada, el Presidente de la República francesa puede intentar ganar devuelta el control de la Asamblea, o bien, se puede dar que esta se acomodó a las nuevas preferencias del electorado por lo tanto dándole mayor poder al PM. De un modo u otro el sistema político-institucional semi presidencial en su versión francesa tiene la posibilidad de ponerse en sintonía con la ciudadanía. [Recomiendo mucho mirar la figura 4.1 en la pg141 ya que compara la cohabitación con el gob dividido en un cuadro]

En EEUU el precio a pagar por el equilibrio entre las instituciones está constituido por políticas de compromiso, lentas en su producción y confusas en cuanto a sus contenidos, pero que efectivamente se sancionan y permiten cierta gobernabilidad aunque sea difícil. Esto se debe a la concepción yanqui de la política en donde el gobierno debe hacer poco, intervenir menos y no ocupar espacio en la sociedad. En Europa esta no es la concepción de la política, y mucho menos en Francia, donde se espera mucho del Estado

LOS SISTEMAS PARLAMENTARIOS: ¿INESTABILIDAD E "INDECISION"?

Los mayores inconvenientes que presenta el sistema parlamentario son:

- No el más importante, pero si el más visible, es el de la inestabilidad de los gobierno y,

- en segundo y subordinado lugar, el de la consiguiente dificultad de decidir las políticas

publicas dando como problema la "variabilidad de las políticas"

- Ausencia de mandato explicito para los gobiernos parlamentarios.

Hay como 3 grados de inestabilidad según el Autor. El primero solo requiere de unos leves cambios en algunos participantes de gobierno, representando así a unos meros cambios marginales como un cambio en las coaliciones de gobierno y quizás algunos reajustes ministeriales. El segundo ya se presenta cuando hay inconvenientes en la capacidad concreta en la toma de decisiones. La mayor inestabilidad se da cuando hay un grave inconveniente operativo que produce tensiones políticas e institucionales que se traduce en una pérdida de legitimidad popular de las autoridades y las instituciones. Elogios del sistema parlamentario:

- los gobiernos de coalición que se forman en este SP, preferiblemente coaliciones

sobredimensionadas, por definición son representativos de sus electorados de cualquier gobierno monopartidista [no entiendo que quiere decir, lo puse tal cual. P145]

- las políticas públicas fruto de compromisos entre los partidos casi siempre serán mas

apreciadas por el sector medio (porque requieren de consenso) y son detestadas por los

extremos

BALANCE GENERAL

Digamos que sigue hablando de los casos el tipo este porque es de lo que se trata su trabajo pero de teoría en si no hay más, esa sum hay un cuadro en la pag155 que pone en juego los sistemas de gobierno con el veto playera en una especie de escala pero el ultimo párrafo dice...

La conclusión general de este capítulo debe poner de manifiesto que existen inconvenientes operativos en cada forma de gobierno y en cada variante de los sistemas parlamentarios, salvo, talvez, en la variante inglesa. Como ha sido repetido varias veces el caso inglés es producto de una historia irrepetible (esto que siempre dijo teresita de que no se puede copiar el modelo inglés y esperar que funcione en cualquier lado), pero se debe reconocer que solo las reformas sistémicas y no los ajustes puntuales son los que permiten mejoras duraderas en las formas de gobierno.

La hipótesis de fondo a la que remitir para oportunas investigaciones es que la estabilidad de las autoridades y su eficiencia decisional dependen de la capacidad del sistema de autorregularse y de auto-reequilibrarse. Estas dos capacidades no dependen del diseño de una institución específica, sino del circuito que conecta al ejecutivo con el legislativo. En este sentido, la separación de poderes del presidencialismo prolonga y dilata los desequilibrios y no muestra capacidades autoreguladoras, a cambio del semi-presidencialismo que con la cohabitación está asegurada la gobernabilidad. El sistema parlamentario con su fusión del ejecutivo dentro del legislativo también permite esta gobernabilidad.

En síntesis, tal como demostraron los constituyentes alemanes como De Gaulle, es posible reformar los SP para mejorar la gobernabilidad y mejorar las instituciones y la política.