“El sistema de partidos políticos, de Souza - Sistemas Políticos Latinoamericanos Comparados- MUÑOZ”

Introduccion:

La fragilidad organizativa ha sido una característica básica de los sistemas partidistas. Su discontinuidad parece haber sido el resultado inevitable de los cambios del régimen. Prácticamente todos los sistemas partidistas de la historia brasileña desaparecieron por un acto de fuerza del gobierno, luego de una transición política importante, como la extinción de la monarquía en 1889, o la eliminación de la democracia en 1964.

La conclusión generalmente aceptada es la formación de una estructura gubernamental centralizada, antes del surgimiento de los partidos, y de la dependencia crónica de los gobierno locales, han pesado fuertemente contra la concreción de alternativas partidistas en el país. En ese escenario, la supervivencia electoral gubernamentalmente entra en conflicto con los objetivos programáticos y con las lealtades partidistas cuando los políticos se ven tentados, o incluso compelidos, a ofrecer apoyo para conseguir favores del gobierno.

En segundo lugar, la experiencia histórica revela también la existencia de una conexión entre la estabilidad partidista y las instituciones electorales y legislativas.

La volatilidad política provocada por el crecimiento explosivo del electorado en los últimos decenios es el tercero de los factores responsable de la inestabilidad de los partidos, millones de votantes jóvenes e inexpertos se suman al electorado, todos los años, por la operación de factores puramente demográficos. El gran aumento de los electores que buscan ansiosamente soluciones para sus carencias genera una turbulencia constante, provocando realineamientos electorales diluyendo el apoyo otorgado a los partidos y sofocando las voces de quienes se identifican con los partidos y les son leales.

Gran parte del concepto anual de la organización partidista en Brasil se refleja en la convicción de que los sistemas partidistas, tienden a decantar sus impurezas cuando pueden añejarse en paz, libres del obstáculo de la reglamentación y obligaciones legales. En consecuencia, a medida que aumenta el grado de la fragmentación partidista, el sentimiento dominante se desplaza hacia el otro extremo, de modo que se requiere una legislación rigurosa para impedir los abusos y mantener el control sobre la formación de partidos.

El centro del análisis es la interacción partidista con la sociedad y las instituciones electorales legislativas, en su parte final. El trabajo aborda el debate actual sobre alternativas institucionales, que tienden a transformar los partidos en interlocutores confiables entre la ciudadanía y el gobierno.

RESUMEN HISTORICO

Desde 1822 han existido en Brasil por lo menos siete sistemas partidistas distintos. En los primeros 50 años de vida como país independiente, predominaron los liberales y los conservadores, conformados por el imperativo político de evitar que un territorio de proporciones continentales se fragmentara bajo la presión centrifuga por la autonomía regional formados por coaliciones diversas de grandes propietarios rurales, profesionales y la burocracia imperial, los dos partidos contribuyeron a la consolidación de una monarquía semipartidista. Dos elementos decisivos: la preservación de un electorado de tamaño reducido. La privación del derecho a coto siempre fue la tendencia predominante en el siglo XIX pero las elecciones parlamentarias de 1821 adopto la forma de un sufragio universal para varones adultos. La constitución de 1824 elevó la edad mínima de voto a los 25 años e instituyó el voto censatario bajo el congreso. La reforma de 1882 introdujo el voto directo, aumentando la exigencia del ingreso para la elegibilidad. Reduciendo el número de electores; el segundo elemento fue ejercido por el “poder moderado”, por medio del cual se aseguraba el monarca la alternancia de los partidos en el poder, evitando asi la exclusión permanente de la vida pública de cualquier facción del electorado. En efecto, los gabinetes formados alternadamente por uno de los dos partidos constituyen un sistema de negociación político basado en última instancia en el reconocimiento tácito del derecho que tenían los canales políticos de ejercer el control. Este sistema garantizaba la continuidad del sistema bipartidista pero imposibilitaba la formación de partidos nacionales con fuerza suficiente para enfrentarse a las autoridades centrales.

La caída de la monarquía en 1891 estableció una federación descentralizada, según el modelo norteamericano, con el cargo de presidente electivo y un poder legislativo bicameral.

En lo que puede caracterizarse como una innovación política, se eliminó la competencia partidista por la institucionalización del poder oligárquico en un solo partido en cada estado. Desaparecieron los partidos nacionales, y los partidos oligárquicos estatales se perpetuaban en el poder mediante ciertas restricciones al derecho de voto, la corrupción y el fraude electoral, y la represión continua de la oposición.

La caída de la republica vieja, con la revolución de 1930 de Getulio Vargas, se lanzó la realización del ambicioso proyecto de construcción de un Estado nuevo, basado en un grado de control centralizado incompatible con el federalismo y también incompatible con la política de competencia electoral.

El código electoral de 1932 introdujo las primeras reglamentaciones partidistas y estableció el sistema de la justicia electoral. Presistio la alfabetización como una restricción del voto, pero se extendió el sufragio a las mujeres y se redujo de 20 a 18 años. Pero la formación de un ejecutivo federal poderoso y el temor del retorno al viejo sistema provocaron el surgimiento del sentimiento partidista, lo que condujo a la pronta desaparición del tercer sistema partidista de Brasil.

A mediados del decenio de los años treinta surgieron dos movimientos políticos de masas, sorprendentemente modernos y diferentes de todos los partidos del pasado: el movimiento interlinguista, inspirado en el fascismo europeo; y a Alianza Nacional Libertadora de la izquierda.

Una revuelta popular frustrada iniciada por la izquierda le dio a Getulio el pretexto para incrementar la centralización del poder, tratando de efectuar cambios profundos en el sistema político. La represión de la ANL reforzó la posición militar en el gobierno. Desaparecieron ambos partidos y con ello desapareció el insipiente sistema multipartidista.

La dictadura del estado nuevo eliminó todos los partidos, clausuró el congreso, suspendió las elecciones y estableció un sistema de instituciones corporativas explícitamente diseñadas para restringir la acción de los partidos y del parlamento, estableciendo la representación directa de los intereses laborales y empresariales frente al gobierno, cuando se restauró la democracia, en 1945, el nuevo sistema partidista casi no tenía ninguna semejanza con os sistemas que le precedieron.

SURGIMIENTO DE LA POLITICA PARTIDISTA MODERNA

La constitución de 1946 trataba de integrar de manera coherente los elementos centrales de la tradición republicana brasileña: presidencialismo, federalismo, una legislatura bicameral y la pluralidad de partidos, creándose un sistema electoral basado en la representación proporcional, a fin de garantizar la participación de los partidos menores.

Los presidentes debían obtener el apoyo plebiscitario a través del voto popular, así como el apoyo de coaliciones en el Congreso y, hasta cierto punto, el de los intereses organizados.

La naturaleza inestable de la legitimación popular de la política presidencial en América Latina ha sido revelada por las crisis repetidas de los gobiernos populistas.

La constitución de 1946 mantuvo la tradición de un Senado en el que todos los estados estaban igualmente representados, y con una Cámara de Diputados en la que los estados menores estaban excesivamente representados. Aunque ese arreglo pueda parecer justo desde un punto de vista federativo, el aumento del control central sobre la recaudación tributaria desde los años treinta significaba, en practica, que los estados menores, que eran también más pobres y mas dependiente del gobierno federal en términos financieros, no podían evitar el trueque de su apoyo por los favores del ejecutivo, aunque eso significara una deslealtad para los partidos.

Otros aspectos del legado de la era de Vargas se oponían también a la formación de un sistema partidista fuerte a la posguerra.

Mas importante fue aun el hecho de que la legislación electoral y la legislación partidista ejercieron una influencia duradera y muchas veces contradictoria en el desarrollo de los partidos. El sistema de la representación proporcional aparece en primer lugar. Mas grave y significativos fueron los efectos dela representación proporcional en la inteligibilidad de la competencia electoral.

En efecto, la mezcla de la representación proporcional, con elecciones disputadas en distritos de áreas gigantescas y líneas partidistas abiertas, fue fatal para candidatos y partidos. En primer lugar, el tamaño de los distritos electorales, coincidentes con las divisiones de los estados, diluía toda conexión representativa que pudiera surgir entre los representantes electos y sus electores. Podría argumentarse que la dispersión de los votos de un territorio de vastas dimensiones es un mecanismo internacionalmente adoptado para evitar que los representantes se convirtieran en rehén de los intereses locales, los que podrían asumir la responsabilidad de su elección. Pero desde otro punto de vista, esa medida planteaba también la posibilidad que, puesto que los representantes no podían ser responsables ante un electorado mayor, prevalecieran los intereses especiales en la influencia ejercida en ellos.

Otros aspectos del mismo problema refieren a la naturaleza exageradamente permisiva de nuestro sistema de representación proporcional. Las listas abiertas también trataban de operar como un mecanismo de seguridad, anulando las tendencias oligarquías dentro de los partidos. En la práctica, los resultados de la lista abierta fueron exactamente los que se proponían evitar. Si determinado candidaro no es elegido, sus votos se suman al total de los votos del partido y pueden usarse para elegir a otro candidato, en un proceso que escapa al control de los electores. De ese modo, la lista de candidatos acaba por ser una lista de nombres conocidos casi exclusivamente por los intereses locales o corporativistas que pretenden representar. Fue ese aspecto del sistema el que condujo a la proliferación y fragmentación de los partidos. La legislación partidista y electoral combinan dos principios: la ausencia de una norma que excluyese de la representación parlamentaria a los partidos dotados de escaso peso electoral. El otro era exigir que los partidos tuvieran una cobertura nacional, comprobada por la capacidad para lograr un mínimo de diez mil adhesiones en cinco estados por lo menos. En teoría, el ultimo principio trataba de acabar con el poder del regionalismo, mientras que e primero trataba de estimular el crecimiento de los partidos. En la práctica no ocurrió nada de esto. Solo tres partidos de la República de 1946 eran verdaderamente nacionales el PSD, el PTB y el UND. Los otros diez que existían eran de base regional.

El resultado final fue la deformación de la representación partidista, la polarización creciente acabó por destruir el apoyo otorgado al centro de la policía brasileña.

EL DESARROLLO PARTIDISTA BAJO EL REGIMEN AUTORITARIO

Una de las características distintivas del gobierno militar instalado en 1964 fue su recurrencia a abandonar el proceso democrático y buscar principios alternativos para legitimar al régimen autoritario emergente. En la fase de formación del régimen, los militares recurrieron a medidas en extremo represivas contra sus oponentes, suspendido los derechos políticos, anulando los mandatos electivos, ahogando la crítica mediante la censura y la vigilancia constante de los medios de comunicación y el uso de tortura para fines públicos. Sin embargo, el régimen impuesto al país pudo observar las formalidades democráticas. Durante la mayor parte del periodo autoritario, los partidos funcionaron legalmente, el congreso se mantuvo abierto y las elecciones se realizaron dentro del calendario previsto.

Podría argumentarse que las lealtades del pasado sirvieron de contrapeso para asegurar la continuación de la democracia. Sin embargo, si la experiencia liberal de la posguerra en Brasil reforzó claramente los elementos pluralistas de la cultura política, dejó también un legado ambivalente, contaminando con elementos igualmente poderosos.

La estructura institucional fue significativamente alterada. La elección para presidente se volvió indirecta, realizada en el ámbito del Congreso, y se extendió el mismo principio a las elecciones de gobernadores estatales y de prefectos de las capitales. El congreso fue privado de la mayor parte de sus prerrogativas, con el argumento de que en el pasado había abusado del poder.

Los poderes atribuidos ahora al ejecutivo federal se tornaron desproporcionados por comparación con los poderes del congreso y de los gobiernos estatales y municipales.

Las primeras dos elecciones bajo el régimen autoritario, en 1966 y 1970, dieron una amplia victoria al gobierno, pero también se caracterizaron por la alta proporción de los votos nulos y en blanco.

En 1974 el MDB conquistó 16 de los 22 escaños para el senado y se eligió a 172 de sus diputados, contra 192 de la Arena. Esta victoria aplastante tuvo dos consecuencias principales: la primera fue la consolidación de identificaciones partidistas relativamente estables en torno a dos agrupamientos. Pero el rápido crecimiento de la población originó una nueva generación de electores sin ninguna conexión con las divisiones políticas anteriores a 1964. Para la Juventud, el MDB representaba el partido de los pobres, el de nosotros, contra él ellos, la arena, o el partido del gobierno. La imposición del sistema bipartidista desagradó a la elite política, por ser contrario a las bases del pluralismo tradicional, pero aumentó mucho la inteligibilidad del proceso electoral para la masa del electorado, reduciendo los costos de la información y de oportunidades para su participación en la política; la segunda y temida consecuencia de la victoria del MDB fue la posición de que el régimen autoritario perdiera el control del ritmo y la secuencia del proceso de liberación. La transición hacia la democracia pasó a considerarse como una disputa reglamentada, cuya ausencia debería ser determinada sólo por el calendario electoral.

A fin de mantener el control sobre el proceso, el régimen empezó a manipular las reglas. En 1978 el gobierno tenía la mayoría en las dos cámaras del Congreso, además de 21 de las 22 gubernaturas y legislaturas de los estados. Esto tuvo dos consecuencias principales. Como se había previsto originalmente, la manipulación de las reglas electorales garantizaba el control total de la sucesión presidencial, de modo que a fines de 1978 se eligió al general Frigueiredo para la presidencia por una mayoría de votos de la Arena en el colegio electoral. Otra consecuencia importante de los resultados de las elecciones fue el aumento del poder del ejecutivo federal en relación con su base de apoyo civil y militar.

Las nuevas reglas imponían restricciones severas a la formación de partidos.

El PDS sustiyó a la Arena como partido de apoyo al gobierno, mientras que el MDB solo añadía la palabra partido a su nombre, transformándose en el PMDB. Los nuevos partidos eran el partido democrático laboral, el partido laboral brasileño, el partido de los trabajadores y el partido popular.

Entre los diversos problemas del gobierno de Sarney, el crucial fue la decisión de convocar a una asamblea constituyente. Sin embargo, dos hechos imprevistos contribuyeron al agravamiento de la tensión latente y acabaron por afectar las relaciones entre el Congreso y el presidente, provocando una desastrosa pérdida de confianza en el sistema político. En mayo de 1985 se abolió el Colegio Electoral, permitió la organización de los partidos comunistas, extendió el sufragio a los analfabetos, y para todos los efectos prácticos eliminó las restricciones impuestas al proceso de formación de partidos. Esa postura en extremo permisiva provocó casi inmediatamente una proliferación desordenada de los partidos.

Otra decisión, similar en sus efectos, fue la anticipación e las primeras elecciones directas para prefectos de las grandes ciudades. Los prefectos en ejercicio habían sido seleccionados por los gobernadores en 1982, y aunque los propios gobernadores hubiesen sido elegidos por el voto popular, el poder legislativo no estaba dispuesto a permitir que los prefectos terminaran sus mandatos. Las elecciones de noviembre de 1985, prematuramente convocadas, enfrentaron entre si a los partidos integrantes de la Alianza Democrática.

Para el año 1986 se había alcanzado una mejora económica pero a esta le sucedió la crisis económica a la que se sumaba el deterioro de la situación política y de esto se derivaron dos consecuencias principales: una creciente polarización política, responsable de la victoria de la izquierda en las elecciones municipales de 1988; y la segunda fue la brusca perdida de autoridad de Sarney.

El presidente Sarney formó una comisión de 50 miembros (encabezada por Arinos) para que redactaran una constitución que proponia:

• Extensión del derecho de voto a los analfabetos, así como su elegibilidad para todos los cargos de elección, y la continuación del voto obligatorio.

• La adopción de un sistema de voto distrital que combinara el voto mayoritario con el sistema de representación proporcional, de acuerdo a los lineamientos existentes en Alemania Occidental. En cuanto al sistema partidista se propusieron tres cambios: los partidos ya no tendrían que ser de ámbito nacional; los partidos deberían obtener por lo menos3% de los votos nacional para aspirar a una representación en el congreso; recomendó que el cambio de partidos durante la legislatura constituyera un motivo suficiente para la pérdida del mandato.

• Optó por un sistema de gobierno parlamentario descripto como un sistema dual, calcado del modelo francés pero con acentuadas características del modelo del sistema de Alemania Occidental.

Este plan fracasó porque el debate exhaustivo de las cuestiones de detalle y la presentación ante la comisión propuestas muy sensibles y con frecuencia poco realistas solo sirvió para enfrentar las divergencias entre los miembros del poder legislativo, dentro y fuera de la Comisión.

La polarización entre la comisión redactora y el plenario llegó al climax en la cuestión del parlamentarismo.

El resultado inmediato de la derrota de la propuesta parlamentaria fue la escisión del PMDB, y se creó el partido social demócrata brasileño.

La constitución de 1988 proponía:

• Voto opcional para los analfabetos y menores de 16 y 18 años. Y, obligatorio para los adultos alfabetizados también introdujo la iniciativa popular de la legislación, el plebiscito o el referendo.

• Se optó por mantener el sistema tradicional de representación proporcional e introdujo las elecciones en dos rondas para el ejecutivo. Se reforzó la representación de los estados pequeños en la cámara federal, estableciendo un mínimo de 8 diputados, creando 3 estados nuevos en regiones para los estados mayores. No se impuso ninguna restricción a la formación de partidos.

• Se le concedió al congreso un control efectivo sobre los asuntos presupuestarios y privó al ejecutivo del derecho de crear nuevos impuestos, tampoco el presidente podía gobernar por decreto. El poder ejecutivo federal se transformó en lo referente a los gobiernos de los estados y municipios. El proceso de toma de decisiones en el Congreso se simplificó con la creación de comisiones temáticas dotadas de gran autonomía y la posibilidad de formar bloques partidistas.

• Las enmiendas constitucionales exigen ahora un mínimo de tres quintos de los votos en cada una de las cámaras del congreso

El hecho positivo de esta constitución fue que ninguna fuerza política se mostró dispuesta a refutar la constitución en su totalidad. Y por esto, ninguna fue excluida del proceso de elaboración. Pero algunos problemas que tuvo fue que se diluyó la identidad y disciplina partidaria por la posibilidad de integrar bloques en el parlamento. Otro fue una creciente decepción de la población del gobierno y políticos. De este modo, la nueva república avanzó al estancamiento.

¿RENOVACION PLEBISCITARIA? LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES DE 1989

Los electores buscaban un candidato capaz de controlar la economía y de imponer un nuevo patrón de moralidad pública. Con la promesa de eliminar del gobierno los marajás, a mediados de julio ya tenía color el 45% de las preferencias. Este candidato inició su campaña mientras que los otros permanecían paralizados, incapaces de resolver las disensiones surgidas entre fracciones internas, o de escoger candidatos con una mínima probabilidad de victoria. Otra razón de su éxito fue el uso que hizo de los medios de comunicación, así como su capacidad de interpretar correctamente las causas del descontento del electorado y para capitalizarlo por medio de duras críticas al gobierno de Sarney.

Los resultados de las urnas reflejaron también la crisis del sistema partidista, color y lula q obtuvieron en conjunto casi la mitad de los votos válidos, fueron apoyados por partidos que no tenían ni 5% en el congreso, mientras que los candidatos que tenian mas del 61% de apoyo en el congreso no ganaron ni el 5% del voto popular.

CONSECUENCIAS DE LA ELECCION PRESIDENCIAL ¿HACIA LA REFORMA INSTITUCIONAL?

El gobierno suspendió gran parte de los retiros de ahorros y en cuentas bancarias durante un año y medio. También se quería equilibrar el presupuesto eliminando subsidios, dinamizando las operaciones, reduciendo el número de los órganos gubernamentales, despidiendo o poniendo disponibles a decenas de millares de funcionarios públicos y promoviendo la privatización de las compañías estatales deficitarias. Al mismo tiempo se anunció la reducción progresiva de aranceles, la eliminación del exceso de reglamentaciones y el desmantelamiento gradual del sistema de protección pública para las empresas privadas bajo la forma de reservas de mercado para las industrias nacientes tales como la de informática. Por último se anunció la intención de negociar la reducción de la deuda externa con los bancos acreedores y canalizar los gastos públicos hacia las necesidades de orden social en las áreas de la salud y educación.

La presidencia sigue siendo vulnerable ante un congreso que en muchos sentidos tiene poderes semejantes a los de un gobierno parlamentario y que ha manifestado su deseo de hacer uso pleno de tales poderes.

El PMDB sigue siendo el mas nacional de todos los partidosy otros partidos menores parecen estarse convirtiendo en fuerzas publicas nacionales.

Una consecuencia de las elecciones fue la fragmentación partidaria: en 1986, 13 partidos estaban representados en el Congreso. En 1990 ya eran 19. Otro aspecto de esta elección fue el alto nivel del abstencionismo y de los votos nulos y en blanco, que en muchos casos llegaron al 50%. Por encima de todo, el resultado de las elecciones acentuó la urgencia de la reforma institucional.

Un dato interesante es que la oposición de las elites al presidencialismo está motivada por el temor a la volatilidad electoral. Por lo que el voto optativo parece ser la línea común que une a diversas opiniones de la elite. A su vez la mayoría prefiere un sistema electoral basados en distritos. Lo que resulta curioso.