"Partidos políticos y transición democrática... Brasil, Trindade - Sistemas Políticos Latinoamerican

Helgio Trindade: Partidos politicos y transicion democratica: el populismo y el antipopulismo en la politica de Brasil

A pesar de la ruptura que tuvo lugar en la organización partidaria nacional durante las dos decadas de autoritarismo militar, puede comprobarse que algunos rasgos fundamentales permanecen y se reproducen durante los ultimos cuarenta años.

La division mas importante gira en torno a la oposición entre populismo y antipopulismo. Las elites políticas brasileñas, divididas desde la independencia entre liberales y conservadores, coexistian sin grandes conflictos en sus contradicciones, tanto en al rotacion entre liberales y conservadores en el imperio o bajo la hegemonía de los partidos oligarquicos liberales y regionales en la republica. Este escenario encontro obstaculos con la llegada de Getulio Vargas al poder, esto es, con el ascenso del populismo. Introdujo en la politica brasileña un elemento nuevo con rasgos no elitistas: la articulación populista entre la clase politica resultante de la experiencia del Estado Novo y las clases subalternas organizadas por el sindicalismo corporativo cuya principal experiencia partidista fue el Partido Trabalhista Brasilero (PTB) fundado en 1945.

El advenimiento del populismo fue siempre un elemento perturbador del juego politico tradicional del Estado Novo. La presencia del PTB, durante el periodo democratico de 1945 a 1964, fue tolerada de manera relativo por su aliado principal, el Partido Social Democratico (PSD) y por el partido de oposicion mas importante a Vargas, la Union Democratica Nacional (UDN) en cuanto no hubiera el riesgo de que se convirtiera en un partido politico hegemonico. A partir del ascenso del Joao Goulart a la presudencia de la Republica en 1961 el sistema multipartidista implantado en 1945 empezo a correr un proceso continuo de turbulencia politico – ideologica.

Con la intervencion militar en 1964, la estrategia del autoritarismo busco restablecer la fuerza del conservadurismo modernizante. Las dos versiones de partidos “situacionistas” creados por el autoritarismo militar, ARENA de 1966 a 1979 y Partido Democratico Social desde 1979, intentaron ser la expresion de un partido conservador moderno y visceralmente antipopulista. Significaba una reformulacion que implantaba un multipartidismo restringido que pretendia, por una parte contener el avance contiuo del populismo asociado al proceso de urbanizacion y por otra, formar un partido conservador hegemonico. Mientras tanto, el crecimiento vertiginoso del Movimiento Democratico Brasileño (MDB) en las elecciones legislativas de 1974 le hizo pasar de una oposicion fragil y tolerada, a una fuerza electoral urbana enraizada en la tradicion trabalhista.

Las crisis que tuvieron lugar en el sistema de partidos durante los ultimos treinta años resultaron de la percepcion de los defensores del statuos quo de que existia una tendencia a la hegemonia, dentro del sistema de partidos, de un partido con arraigo popular.

Las condiciones politicas que hicieron viable la transicion democratica tuvieron, como eje central, un realinamiento de los sectores liberales – conservadores. Estos se acercaron a los moderados del Partido del Movimiento Democratico Brasileño (PMDB), bajo el liderazgo de Tancredo Neves, para aproximarse a los moderados del PDS encabezados por el vicepresidente Aureliano Chaves.

En este pacto politico, denominado Alianza Democratica, que aglutinaba a la totalidad del PMDB y al Partido de Frente Liberal (PFL) se preservo la posicion antipopulista de las elites politicas brasileñas.

La herencia varguista y la estrategia antipopulista

La creacion del sistema multipartidista en Brasil, con partidos estructurados a nivel nacional, se dio en el contexto de la posguerra. Esta situacion coloco a los militares brasileños, los principales aliados en la implementacion del Estado novo y comprometidos en la guerra contra el Eje, en contradiccion con el autoritarismo desmovilizador del regimen varguista.

Esta situacion obliga a la dictadura a definir una estrategia politica capaz de preservar su fuerza politica fuera del poder. Con la creacion, primero, del PSD se aglutina en un solo partido a la clase politica que se formo desde su ascenso al poder con la revolucion de 1930. Tiempo despues, ya fundado el PTB, Vargas reune altrededor de su liderazgo carismatico a la base popular que le sirve para regresar al poder en 1951.

La estrategia de Vargas, que abarcaba a los ambitos rural y urbano, al empresariado nacional y a los sindicatos, establece la pauta politica del regimen. La oposicion liberal se caracterizo menos por un proyecto politico que por su antivarguismo.

El sistema multipartidista que se establece durante la posguerra se distingue, por vez primera, por la formacion de partidos organizados a nivel nacional. Durante el periodo republicano, que llega hasta 1945, el sistema de partidos que prevalecio era el de los partidos republicanos regionales, articulados nacionalmente por el presidente de la Republica, a traves de las oligarquias estatales dominantes. Una de las consecuencias politicas del Estado novo, cuando rompe con el regionalismo politico de la Republica velha, fue la prolifereacion de un Estado nacional hegemonico, con el apoyo del ejercito.

La crisis politica comienza con la eleccion de Janio Quadros en 1961, quien busco los apoyos del principal partido opositor, la UDN, y de un partido en ascenso, el Partido Democrata Cristiano (PDC). Con estos apoyos, Quadros derrota al candidato del PSD, lo que no invalido que tuviera que coexistir con el lider principal del PTB, Joao Goulart, quien habia sido reelecto vicepresidente de la Republica.

El ascenso de Goulart al poder, sobre todo despues de la breve experiencia parlamentaria, se convierte en factor de crisis permanente. La consecuencia inmediata fue el desarrollo de una situacion de confrontacion permanente.

Asi, la intervencion militar de 1964 resulto, en ultima instancia, de un proceso de articulacion progresiva del conservadurismo liberal de la clase politica, las fuerzas armadas, los grandes propietarios, los empresarios y los estratos mediso urbanos.

El analisis del periodo ha demostrado como en 1945 la dominacion de los grandes partidos conservadores era absoluta. Mientras tanto, la evolucion electoral de los grandes partidos conservadores se veria afectada por diversos factores relacionados con el cambio de la sociedad y con la expansion de los partidos populistas. La propia estructura social experimentaba alteraciones profundas con la urbanizacion de la industrializacion.

En suma, el deterioro del PSD y de la UDN era inevitable y, en consecuencia, ambos perdieron su fuerza electoral de manera progresiva entre 1945 y 1962. El hecho es que hubo en el periodo una expansion notable del populismo.

En contraste con los partidos conservadores, el PTB ascendio de manera constante, beneficiandose en una primera fase de la transferencia de votos del PCB, del amplio trabajo de organización partidista a nivel municipal y de la extension del sufraagio a las clases sociales menos favorecidas.

La crisis del regimen en el transcurso de los años sesenta no debe, por tanto, ser explicada en terminos de la crisis del sistema multipartidista. El punto importante se encuentra en que la estrategia del bloqueo antipopulista no desintegro el sistema de partidos, sino que dio lugar a una rearticulacion de los mismos, a traves de divisiones internas, y cuya consecuencia fue la polarizacion entre populismo y antipopulismo.

El cambio del sistema multipartidista no es una consecuencia de la incapacidad de los partidos en cuanto integradores de intereses sociales y politicos, sino es mas bien por su origen. En buena medida, la propia maquinaria estatal impidio su mayor representatividad en terminos de bases sociales.

Tuvo que ser la crisis economica de los años sesenta la que la coloco a la sociedad brasileña ante dilemas estructurales que obligaron a los partidos a responder a los conflictos del momento, no solo en el seno del Estado sino incorporando sus propias estragegias a los conflictos de intereses de la sociedad civil.

La estrategia antipopulista del autoritarismo militar y la transicion democratica

Una de las primeras medidas del gobierno militar fue la disolucion, en 1966, del sistema multipartidista nacido como consecuencia de la redemocratizacion, en 1945, sustituyendolo por un sistema bipartidista: la ARENA, el partido del gobierno y el MDB, partido de oposicion tolerado por el regimen. El autoritarismo militar pretendia impedir la organización en el nivel nacional de un partido de base popular hegemonico.

Esa estrategia resulta clara cuando se observa que una de las preocupaciones centrales que movilizo a los sectores militares y civiles para el golpe fue el riesgo de que la vieja alianza entre el PSD y el PTB se hubiera invertido, dandole al populismo una posicion hegemonica.

La causa principal de las crisis en el sistema politico brasileño de partidos en los ultimos cincuenta años fue la reaccion de de los defensores del status quo en contra de la tendencia de que un partido con arraigo populista se conviertiera en hegemonico.

La logica del autoritarismo militar era que la modificación del sistema multipartidista en 1966 no pretendía tan solo impedir que el PTB se volviera el partido mayoritario, sino también hacer factible la creación por parte del gobierno de un partido conservador moderno para aglutinar a su base política.

Las dos primeras elecciones legislativas, después del establecimiento del sistema bipartidista (1966 y 1970), reflejan con claridad la nueva relacion de fuerzas resultante de la represión posrevolucionaria: la consolidación electoral del partido gubernamental y el debilitamiento político del partido de las oposiciones.

Al considerar la expansión electoral de la oposición en 1974, el sistema de partidos se revitaliza. Ello se debió a que se reintroducía en el sistema político la fuerza critica del voto urbano que había reforzado el peso electoral de los partidos con apoyo popular durante la fase de la Republica Populista.

Al menso dos puntos deben considerarse: en primer termino, no es simplemente el mundo urbano como tal el habitat de las inclinaciones de inconformidad y de oposición dentro del cuadro actual de Brasil, sino mas importante, el mundo urbano de los sectores populares.

En segundo lugar, esta comprobación permite resaltar el importante elemento de continuidad entre la forma de distribucion social de las preferencias partidistas que emergen en 1974 y su existencia antes de 1964.

En síntesis, durante el periodo 1966 – 1978, permite observar que se define una tendencia descendente de la ARENA y una ascendente del MDB. La formación de una fuerza política nacional que mantuvo un alto resultado electoral, tanto en las elecciones de 1976 como en las elecciones de 1978 en donde, a pesar del establecimiento de amplios sectores obreros, nunca pudo estructurar un partido socialista u obrerista fuerte que obligara al gobierno a cambiar su estrategia política dando lugar, con ello, a la transformación del sistema partidista. En diciembre de 1979, el congreso nacional aprobó el proyecto de reorganización partidista, y cuya consecuencia inmediata fue la disolución de la ARENA y el MDB.

No obstante que el regreso al sistema multipartidista fue una antigua demanda de la oposición, esta termino haciendo en el corto plazo, el juego al gobierno. El objetivo de este era romper el frente político de las oposiciones representado por el PDB y renovar el partido gubernamental con la formación de un partido mas abierto en lo político y mas activo en el plano gubernamental: el Partido Democrático Social (PDS).

La fragmentación de la oposición se dio, en primer momento por la formación de una nueva versión del MDB, el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) y la constitución del Partido Democrático Trabalhista (PDT). Este partido buscaba conjugar la herencia del obrerismo varguista, y el Partido de los Trabajadores (PT) que se estructuro con base en el movimiento sindical polarizado encabezado por Lula.

El juego político de los partidos cambio de nueva cuenta como consecuencia del paquete electoral promulgado por el gobierno en noviembre de 1981. Las medidas gubernamentales prohibían las coaliciones electorales así como otras que resultaban desfavorables a los pequeños partidos en formación.

En este contexto, durante las elecciones de 1982, cuando tiene lugar la primera prueba del nuevo sistema de partidos. Estas elecciones fueron mas importantes que cualquier otra por el hecho de que fueron las primeras elecciones directas desde 1965 para elegir los gobiernos de los estados.

Se estableció una periodización del proceso de apertura en tres fases. La primera comprendió el periodo de marzo de 1979 a enero de 1980, que implicaba una amnistía general, supresión del sistema bipartidista y elecciones directas para los gobiernos de los estados en 1982.

Durante la segunda fase, que se inicia en enero de 1980 y que se prolonga hasta agosto de 1981 continua la movilización de la sociedad civil. Con el agotamiento de la etapa conocida como el milagro económico (1968 – 1973) empieza un proceso de descompresión del sistema cuyo objetivo era disminuir la distensión política. En la segunda fase, la amenaza mayor al sistema se origino por el revanchismo de las áreas de seguridad que fueron responsables de varios atentados terroristas, culminando con el atentado de Rio – Centro, cuando una bomba estallo en el automóvil de dos integrantes del ejercito.

La penúltima etapa del proceso de apertura, ya asimilados los resultados desfavorables al gobierno por el triunfo de la oposición, se dio en 1982. Consistió en que se coloco la cuestión crucial de una nueva articulación entre el poder central y el poder regional en los estados federativos, después de un largo periodo de centralización. El poder regional, apoyado por la fuerza democrática del voto directo, genero una nueva legitimidad para negociar con el poder central.

Las elecciones directas de gobernadores, en 1982, terminaron por producir las contradicciones entre el poder central y los estados federados, los que contribuirían, de manera decisiva, para el agotamiento del autoritarismo militar, independientemente de los partidos.

BRASIL. EL ASEDIO A LA POLÍTICA R. Meneguello. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal

EL IMPACTO DE LA DEMOCRATIZACION DEL ESTADO EN EL DESARROLLO DE LOS PARTIDOS BRASILEÑOS (1985-1998),

En este articulo, presentamos una visión positiva de los partidos brasileños en el periodo democrático post 1985.

El punto de referencia de los principales abordajes que se ocupan de los partidos y de sus transformaciones en las últimas décadas se inspira en la crítica al desempeño de las organizaciones frente a las nuevas alternativas de representación y a su capacidad de adaptación al escenario contemporáneo. Uno de los aspectos principales de esta reelección radica en la afirmación de que el perfil organizacional actual de los partidos no cuenta con los elementos básicos indispensables , y de que sus funciones representativas se encuentran degeneradas, desviándose del clásico modelo del partido de masas socialista (Baldasarre, 1983)

De acuerdo con esta concepción, para los países que vivieron procesos recientes de democratización, como los casos latinoamericanos durante la década de 1980- los requisitos de afianzamiento de las relaciones entre partido y sociedad y de capacidad de representación de los actores sociales previamente articulados, constituyen una coedición básica de la consolidación democrática, para la cual la vinculación de las demandas sociales con las instituciones políticas representativas ocupa un lugar central así como la importancia del impacto de las relaciones entre los partidos y el Estado en ese proceso.

En líneas generales, lo novedoso de esta perspectiva de análisis es el desplazamiento del enfoque analítico del abordaje clásico, centrado exclusivamente en el vínculo con la sociedad civil, hacia otros aspectos del comportamiento partidario, como, por ejemplo, su desempeño en cargos públicos, gobiernos y el parlamento. Es en el marco de esta discusión que se ubica este trabajo.

Los limites del modelo clásico de análisis: la “jaula de hierro” del partido de masas.

El modelo clásico de Duverger establece determinados requisitos de formación y funcionamiento que perfilan la organización partidaria de acuerdo con los vínculos establecidos con la sociedad.

Las principales características del partido de masas pueden ser resumidas en los tres aspectos siguientes:

*Un origen externo al parlamento, estrechamente vinculado a las iniciativas de organización de los actores sociales;

*Una clara definición ideológica, a través de la cual se establece una actividad política intensa, permanente, creadora de vínculos estrechos entre la organización y sus miembros;

* Una organización interna intensa, centralizada y fuertemente articulada, en la cual se establecen grados de disciplina y de cohesión en torno a las decisiones y acciones partidarias. Este funcionamiento jerárquico articulado le confiere la dimensión de la fuerza de representación y organización (Duverger, Janda and King, 1985)

De acuerdo con esta definición, las nociones de fuerza y consolidación partidarias derivan de la intensidad de la organización y de los vínculos establecidos con sus bases, así como del funcionamiento del partido en tanto actor político unitario. Este modelo estableció definitivamente los parámetros dentro de los cuales se desarrollaron los estudios sobre los partidos a lo largo de los últimos 40 años.

Los principales abordajes clásicos.

Pueden ser clasificados de acuerdo con 4 enfoques:

• El enfoque de la degeneración partidaria: El partido de masas, cuando se ve expuesto a las imposiciones del sistema político y sus transformaciones, entra en un curso natural de decadencia. Las organizaciones partidarias, bajo la presión de la dinámica de la sociedad de consumo y el consecuente aplacamiento de las decisiones entre clases, son llevadas a retirar el énfasis ideológico de sus propuestas y a ampliar las bases de representación, volviéndose amplios partidos populares, los denominados “catch-all parties”. La “desenfatización ideológica” es un factor central del proceso de degeneración de la forma del partido moderno.

• El enfoque de la transformación partidaria: Perdida de la capacidad funcional de los partidos. Panebianco. Idea de un ciclo de evolución organizacional estrechamente condicionado por las relaciones que el partido establece en su fase de formación y, a su vez, por la interacción con otras instituciones del sistema político. En cada fase de este ciclo, el partido se adapta y se transforma frente a las diversas necesidades que se presentan, definiendo así su grado de institucionalización. Para Panebianco, la institucionalización partidaria tiene 2 etapas: En un primer momento, tiene lugar un proceso de definición del perfil de la organización, que comienza a partir de su nacimiento. En esta etapa, la ideología detenta tanto un papel crucial en la definición de su identidad como el liderazgo en la articulación entre los sectores internos del partido. La segunda etapa define su intensidad y se desarrolla de acuerdo con dos procesos: las relaciones establecidas con el medio político externo y las relaciones al interior de la organización. Lo que define si un partido es fuerte o débil es su grado de autonomía y de control de recursos en el intercambio con otras instituciones del medio político, así como su grado de cohesión estructural, de centralización y de articulación entre los sectores internos del partido. El modelo de partido profesional- electoral presentado por Panebianco es un producto de la interacción con el “medio” partidario y responde a dos imposiciones básicas que ocurren para suplantar a las sub-culturas políticas tradicionales.

• El enfoque de la supervivencia partidaria: Parte de las condiciones de adaptación impuestas por la crisis del sistema de representación y la consecuente perdida del papel funcional de los partidos: el surgimiento de nuevas identidades colectivas y movimientos sociales comparte la finalidad básica del partido moderno, que es la institucionalización de los cambios sociales, llevando así a que los partidos se repartan el partido de la representación. El escenario contemporáneo de la representación esta marcado por la perdida del monopolio de los vínculos políticos entre el Estado y la sociedad, producido fundamentalmente por la tendencia a la convergencia programática y por el debilitamiento de la organización y de las funciones básicas partidarias, es decir, la capacidad de identificación política, de integración de los sectores sociales y de asociación de intereses. A pesar de que la relación establecida entre los partidos y el Estado (estimulada por el debilitamiento de las relaciones con las bases sociales) sea considerada un desvió degenerativo, garantiza a los partidos, a través de su supervivencia, cierta centralidad en los procesos políticos.

• Tesis de la decadencia de los partidos: Crisis del sistema tradicional de representación. Este abordaje atribuye la decadencia de los partidos a la inadecuación de su estructura y funcionamiento tradicionales para establecer vínculos con los nuevos intereses y problemáticas planteados por el sistema político contemporáneo. La decadencia de los partidos es considerada una consecuencia natural de la perdida de terreno de la política institucional tradicional frente a los nuevos intereses y a las nuevas cuestiones, así como a las nuevas formas de organización y mediación (Nuevas organizaciones: grupos ambientalistas, minorías, grupos étnicos y religiosos) de las demandas de los sectores populares.

Nuevos caminos.

Al contrario del enfoque negativo impuesto por los parámetros clásicos, parece acertado reorientar el foco de análisis hacia la capacidad de adecuación de los partidos a las transformaciones recientes del sistema político, así como ampliar los puntos de referencia de su desarrollo hacia las demás arenas en las cuales los partidos han desarrollado sus acciones, especialmente a través del estrechamiento de sus relaciones con la arena gubernamental.

La pérdida por parte de los partidos eolíticos del monopolio exclusivo de la organización y la representación de intereses, vino acompañada de una capacidad de adecuación impuesta por las diversidades expresadas en las diversas demandas, así como de una capacidad de adecuación a las necesidades del Estado de responder a estas demandas.

Dentro del conjunto de los cambios introducidos en los partidos, la capacidad de incorporación temática es la que mejor define su adaptación a las demandas políticas contemporáneas en el campo de las relaciones con la sociedad (Nuevos partidos- nuevas cuestiones).

Aun compartiendo el espacio de representación de intereses con organizaciones políticas no electorales de diferentes dimensiones, los partidos detentan la capacidad de figurar en la escena publica como sujetos colectivos privilegiados, por ser las instituciones mas idóneas para conferir la amplitud necesaria a la representación de intereses populares en la política, dada su mayor capacidad de integración de clientelas y movilización de electorados.

La pérdida, por parte de los partidos del monopolio de la organización y representación, ilustra el dilema de la representación política en la sociedad contemporánea, en la cual esos procesos surgen redefinidos por la constitución de un público masivo informado.

En el ámbito de los procesos de toma de decisiones y de gestión de la sociedad, los partidos figuran como agentes centrales de la conexión entre los ciudadanos y los gobiernos democráticos, actuando como los articuladores de las cuestiones en la arena pública, definiendo las agendas gubernamentales e influyendo sobre el proceso de elaboración de políticas publicas. Partidos con apoyo electoral participan de la composición de los gobiernos y establecen las bases para la relación entre el poder ejecutivo y el legislativo. Partidos y gobiernos democráticos son indisociables para garantizar la respuesta a la sociedad e imprescindibles para su funcionamiento.

Las relaciones entre los partidos y el Estado establecen un importante locus de apoyo y legitimación de las organizaciones a la vez que están promoviendo una alteración significativa en su perfil en cuanto a la redefinición y a la priorizacion de sus funciones. El Estado adquiere, de manera creciente, el rol de ser un elemento regulador de la vida y del funcionamiento de los partidos, y las experiencias de gobierno han ampliado las bases de su desarrollo organizacional a través de los recursos políticos ahí mismos producidos.

La utilización de los parámetros clásicos de análisis partidario y de un foco de análisis centrado exclusivamente en los vínculos existentes entre la organización y la sociedad encierra al partido eolítico en una jaula de hierro, haciendo inviable considerar la expansión de sus acciones y funciones observadas en el periodo contemporáneo como un factor de fortalecimiento y desarrollo.

Así, en lugar de considerar los cambios partidarios como consecuencia de un ciclo degenerativo , cabe considerarlos como formas de operacionalizar la dinámica de los sistemas democráticos contemporáneos, desarrollados en arenas diversas.

Una concepción de partido: la tridimensionalidad interactiva.

Se trata en primer lugar de transformar la concepción de los partidos como organismos caracterizados por una fuerte articulación externa y por un alto grado de independencia en el funcionamiento de sus distintas instancias .Esto altera dos fuertes postulados de los abordajes clásicos, a saber, el requisito de la unidad interna entre las instancias, y la concepción de la acción partidaria como un aspecto inamovible en el espacio unidimensional entre la izquierda y la derecha. Al mismo tiempo, permite un análisis desagregado de los 3 ámbitos de organización y funcionamiento: el partido y sus bases, el partido en el legislativo y el partido en el gobierno.

El segundo punto es el reconocimiento del papel, del Estado en el proceso de desarrollo partidario. Aquí se altera el enfoque predominante otorgado a la relación de mediación que los partidos ejercen entre el Estado y la sociedad, en la cual el objetivo central es fortalecer al segundo frente al primero. En esta otra relación de mediación, el Estado promueve el fortalecimiento partidario, en especial, a través de un conjunto de recursos organizativos y de legitimación obtenidos a traves de las experiencias de los partidos en los gobiernos.

En suma, los partidos políticos son considerados aquí de a cuerdo con tres acepciones. La primera se refiere a sus funciones de representación y articulación de intereses: los partidos siguen siendo las instituciones que, a través de la competencia electoral, mejor integran clientes, movilizan electorados, confieren amplitud a los intereses populares en la política y estructuran las voluntades y demandas en el sistema competitivo.

La segunda se refiere a su función gubernativa, en la cual los partidos sobresalen como los principales agentes de los procesos de gobierno: forman gobiernos, ocupan cargos y producen políticas públicas a través de las cuales concretan la respuesta de las instancias decisorias a la sociedad.

La tercera acepción se refiere a la naturaleza interactiva – y no independiente- de las 3 dimensiones básicas del funcionamiento partidario, lo que significa concebir que las instancias constitutivas de los partidos, están constituidas sobre una base mínima de directrices e ideas comunes , pero sufren procesos diversos de desarrollo y pueden adquirir grados distintos de importancia en el sistema político.

El estudio de las relaciones entre los partidos políticos y los gobiernos.

El estudio de las relaciones entre los partidos y los gobiernos permite identificar las firmas en que los partidos influyen en la información y el funcionamiento de los gobiernos, el grado de relaciones existentes entre el poder ejecutivo y el legislativo y la capacidad de representación de los gobiernos frente al tamaño de las fuerzas partidarias.

Mediante la utilización de los recursos disponibles en los cargos públicos y del control sobre las políticas públicas en general, tanto en el amito ejecutivo, como en el legislativo, los partidos amplían la capacidad de constitución y mantenimiento de las clientelas electorales, fortaleciendo los vínculos entre la demanda pública y el estado.

La ocupación de los puestos gubernamentales por los partidos constituye un aspecto central de su función gubernativa y puede reflejar grados significativos de organización en el sistema partidario.

La cuestión partidaria brasileña y los cambios post-85

Los estudios sobre los partidos en Brasil comparten, en general, la idea de que las organizaciones partidarias son instituciones frágiles y concuerdan con la idea de que nuestros partidos son productos debilitados de condiciones políticas globales, establecidos en un cuadro de limitada capacidad de autonomía de los actores sociales, y que carecen de condiciones básicas de organización y funcionamiento para estructurarse como organizaciones representativas legitimas.

En las principales reflexiones sobre los partidos brasileños, la noción de consolidación partidaria, definida por los limites de afianzamiento de las relaciones entre el partido y la sociedad, así como por la capacidad de los partidos de representar actores sociales previamente articulados, es básica para quienes sostienen la hipótesis de la fragilidad de las organizaciones.

Los partidos son fuertes porque establecen lazos estrechos con las bases sociales, tienen capacidad para la estructuración de preferencias políticas y desarrollan vínculos de identidad con el electorado.

Para el estudio de los partidos en el periodo post 85, tales parámetros y orientaciones deben ser ampliados. A diferencia de la bibliografía que afirma que los partidos brasileños presentan una debilidad global en cuanto a organización, bases ideológicas y coherencia de posicionamientos, consideramos en este trabajo que los partidos son sujetos políticos con bases mínimas de organización, se caracterizan por tener orientaciones comunes fundadas en intereses definidos y actúan siguiendo posicionamientos diversos, reflejo de condiciones políticas especificas.

El análisis del comportamiento partidario reciente requiere entender el proceso de consolidación de los partidos como un producto combinado de relaciones partidarias con la sociedad y de las relaciones partidarias con el estado.

Por un lado, la cuestión partidaria post 85 surge como producto del nuevo sistema participativo y de representación; por otro lado, se presenta como producto de un vínculo entre los partidos y el Estado, estructurado sobre la recuperación del acceso a las burocracias publicas y la obtención del control político sobre el proceso de toma de decisiones.

Un importante pasó en el sentido de la reinserción y ampliación de la presencia partidaria en el poder ejecutivo se había producido en 1982, todavía durante el régimen militar, con la realización de las elecciones directas para los gobiernos ejecutivos estatales. Sin embargo, fue recién con la transición de 1985, a través de la coalición entre el PMDB y el PFL traducida en la alianza Democrática y, en seguida, con la realización de la elección directa para la presidencia de la Republica en 1989, que el poder ejecutivo federal brasileño reestableció un perfil de funcionamiento fundado en la participación de los partidos.

La transformación de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil esta vinculada en buena medida a la existencia de proyectos políticos partidarios innovadores.

Para entender la ampliación de los espacios de consolidación partidaria en este periodo, veamos, algunas características de las arenas directamente ligadas a su desarrollo.

I) La arena partidaria y electoral.

Los 13 años del nuevo régimen fueron casi todos años electorales, lo cual refleja la idea de que uno de los instrumentos básicos de la afirmación de la ciudadanía en el nuevo periodo se encuentra en el ejercicio del voto.

Escenario institucional de intensa movilización. Las elecciones directas para todos los cargos ejecutivos y la libertad amplia de organización partidaria, fueron algunas de las principales disposiciones que establecieron, a lo largo del periodo, un ambiente marcado por la presencia de partidos nacionalmente organizados, con índices relativos altos de identificación en el electorado, la formación de partidos inocuos, sin bases estructuradas, y una significativa proporción del electorado sin integración política dada por el sistema de partidos.

El mantenimiento del sistema multipartidario, la vigencia de reglas de fundación y organización partidaria de alta permisividad y la agenda electoral prácticamente anual, son los puntos que marcan la dinámica de la arena electoral post 85.

Al mismo tiempo que es escenario partidario superpoblado de agrupaciones políticas tradujo la capacidad de movilización de masas al sistema político, se definió por otro lado como un ambiente favorable al surgimiento y resurgimiento de expresiones carismáticas y personalistas, y propicio la formación de alternativas populistas, factores potencialmente contraproducentes para el fortalecimiento partidario. Son ejemplos claros de esta tendencia el retorno a la escena publica de Janio Cuadros y de Fernando Collor de Mello.

Sin embargo, la intensidad de este escenario de movilización y organización no se tradujo en el ámbito parlamentario. A pesar del gran numero de las agrupaciones existentes (+ de 30) , a lo largo del periodo post 85 el Congreso se organizo en torno de un máximo de 8 partidos con mas del 5% de las bancas parlamentarias, y mostró que los mecanismos propios de la competencia ejercían efecto regulador sobre el sistema de partidos

Durante los primeros años del nuevo periodo democrático, la distancia entre el sistema electoral y el sistema de partidos fue uno de los principales ejes del sistema representativo.

II)La arena del Congreso.

El Congreso se destaco en el periodo inicial del régimen por albergar a la Asamblea Constituyente, establecida para definir, en la Nueva Constitución nacional, el pacto social sustantivo y sus procedimientos de implantación que las negociaciones de la transición no habían sido capaces de producir.

El ejercicio partidario durante los trabajos de la Constituyente fue fundamental para el desarrollo de las organizaciones.

Con la Constitución de 1988, la arena del Congreso recupero su capacidad de intervención, inhibida durante el régimen militar.

La composición del congreso Nacional desde el periodo anterior a las elecciones presidenciales de 1985 hasta 1998, sugiere aspectos importantes en cuanto a la organización de los partidos y al funcionamiento del sistema de partidos.

La primera observación se refiere a la capacidad reguladora que la competencia política viene ejerciendo sobre el sistema de partidos, al establecer niveles mínimos de representatividad en el Congreso.

En segundo lugar, un dato importante para el fortalecimiento partidario es la presencia constante en el Congreso de las agrupaciones surgidas a partir de la reforma partidaria de 1979 –PMDB, PDS, PTB, PDT, PT. Esto indica un determinado grado de desarrollo partidario en el ámbito nacional y la superación de la intermitencia característica de las formaciones partidarias de periodos anteriores.

Los niveles de representatividad en el Congreso también expresan la relevancia de las agrupaciones en la dinámica de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo.

El peso de las agrupaciones se revela también por la representación regional en el Congreso (ver tablas 4ª, 4b, 4c y 4d). Las estructuras y su distribución diferenciada se definen según sus bases regionales, destacándose el PFL en la región nordeste, con la concentración de mas del 50 % de sus bancas; el PSDB, el PT y el PDT, concentrados en la región sudeste, y el PMDB con la mejor distribución entre las regiones.

III) La arena gubernamental.

El restablecimiento del acceso a las instancias de decisión a través de elecciones en todos los niveles y la dinámica de ocupación de cargos públicos por los partidos, constituye un ampo importante para la producción de recursos de organización para las agrupaciones en el periodo post 85.

Desde el inicio del periodo, el poder ejecutivo nacional, se organizo en base a la alianza entre el PMDB y el PFL y regularizo una dinámica gubernamental marcada por coaliciones partidarias.

La composición de las coaliciones de gobierno surge como uno de los mecanismos generadores de mayor interdependencia en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo.

Los principales partidos ubicados al centro – PMDB y PSDB- y a la derecha – PFL y PTB- del espectro figuran en las distintas coaliciones gubernamentales y reflejan en términos globales la composición de las fuerzas negociadoras de la transición democrática.

Las coaliciones gubernamentales de perfil ideológico mas limitado son las que sostienen el gobierno de Collor (1989-1992), compuestas por partidos que se ubican estrictamente a la derecha.

Algunos aspectos específicos caracterizan la dinámica de relaciones entre el ejecutivo y el legislativo.

1*la presencia de partidos en el ámbito del poder ejecutivo traduce una orientación partidario-parlamentaria por la cual las coaliciones gubernamentales reflejan la fuerza de las organizaciones en el Congreso.

2*Dinámica de coaliciones mínimas, por la cual los gobiernos mantienen el control de una mayoría en el congreso por un pequeño margen, así como implementando un numero considerable de alteraciones en los ministerios que podrían, teóricamente, ampliar la magnitud del apoyo al gobierno. Esa mayoría “estricta” de las bancas parlamentarias representa entre el 55% y el 58% de la representación del Congreso Nacional.

3*Es notable que las coaliciones con mayor incidencia en el Congreso han tenido lugar en las coyunturas en que la dinámica del apoyo del Congreso estuvo marcada por el estrechamiento de la relación entre la política económica y los procesos electorales generales (gobierno de Sarney 1987 y Gobierno de Fernando Enrique Cardozo)

En el gobierno de Fernando Enrique Cardozo existen dos factores principales que sirven de base al apoyo del Congreso: el impacto positivo del Plan Real y su reflejo en la composición de las bancadas partidarias gubernamentales y la introducción del PPB en la coalición federal de gobierno ocupando el 79% de los escaños en el Congreso, 78% en la Cámara y 86% en el Senado.

Sobre el papel ocupado por el apoyo del Congreso en el funcionamiento del gobierno, el periodo de Collor merece ser destacado.

4*Un cuarto factor que influye sobre la organización de los equipos del gobierno federal es la composición política de la estructura federativa en la definición de los niveles de cooperación entre los gobiernos estatales y federal.

En un federalismo fuerte como el brasileño, los gobernadores ejercen su impacto sobre la organización del poder, mediante el apoyo y la influencia sobre las bancadas parlamentarias, incidiendo en la dinámica de formación de los equipos ministeriales.

La fuerza del regionalismo político también puede ser observada en la distribución de las bancadas en el Congreso y el la distribución de los cargos ministeriales.

Los datos de las bancadas regionales en el Congreso señalan, aunque de forma poco precisa, la correspondencia con la distribución ministerial regional de algunos partidos, ilustrando la concentración de sus estructuras.

El impacto de la participación de los partidos en el gobierno.

Efectos en las coaliciones gubernamentales federales: Una de las principales características del periodo post-85 esta dada por el funcionamiento de una dinámica circular entre el impacto de la participación de los partidos en el gobierno sobre la arena electoral y el impacto de la arena electoral sobre la relevancia de los partidos para los gobiernos, que se refleja en la fuerza que tienen los partidos en el Congreso. Esta dinámica, define por un lado, de forma indirecta, el proceso de elección de los gobiernos en el cual la dimensión reactiva del voto responde a los términos ofrecidos por las fuerzas políticas gubernamentales para la gestión de las cuestiones publicas. Por otro lado, muestra que la dinámica gubernamental influye en la reorganización de las fuerzas del sistema de partidos, estableciendo condiciones para la obtención de relevancia partidaria.

Así, este es un círculo virtuoso por el cual los partidos se desarrollan, fortalecen su organización y definen su presencia regular en las coaliciones.

Puede observarse el impacto de esta dinámica circular sobre los partidos a través de 3 aspectos. En primer lugar, su impacto se observa de forma inmediata en la variación de la fuerza parlamentaria de los partidos gubernamentales.

En segundo lugar, el estudio de la composición de los equipos de gobierno muestra que el peso parlamentario de los partidos influye sobre la distribución de los ministerios.

La tabla 9 presenta la distribución de todos los puestos ocupados en cada ministerio titula post-85. Allí se verifica la capacidad de control político del PMDB y del PFL sobre la arena gubernamental: del total de los puestos ministeriales, 34% (68) estuvieron bajo el control del PMDB, y 20% (38) bajo el control del PFL. Juntos, los dos partidos respondieron en el periodo por el control del 54% de los puestos. El PSDB aparece en tercer lugar en el control de los ministerios, con el 9% (17) de los puestos partidarios.

El impacto del “circulo virtuoso” sobre la organización de los partidos, también puede verse en la magnitud del control de los ministerios en áreas especificas de acción (tablas 10 y 11). Los datos muestran la constitución de algunos “territorios partidarios” caracterizados por el control regular sobre ministerios específicos.

La presencia de estos “territorios” releva la existencia, en las estructuras partidarias, de una capacidad de absorción de la heterogeneidad interna de las agrupaciones signadas por los diversos intereses y las divergencias entre líderes y grupos. En parte esa capacidad solo es posible porque hay en el partido una definición de directrices y concepciones mínimas comunes para la elaboración de políticas publicas implicadas, y porque esa dinámica reduce “competencias” para su gestión (Silva , 1991).

De la misma manera, indica que estos partidos poseen un alto potencial de resistencia frente a las presiones y demandas inter partidarias planteadas al poder ejecutivo en la competencia por la ocupación de los cargos ministeriales. En un cuadro mas general, vemos que, de hecho, la distribución de los cargos en las áreas económica y social – consideradas las de mayor interés- es controlada mayoritariamente por estos dos partidos: juntos el PMDB y el PFL controlan en el periodo el 70% de los ministerios económicos y el 83% de los ministerios sociales.

El control regular de ministerios preferenciales- ministerios de gastos y de clientela- confiere a los partidos recursos de organización significativos, que permiten el acceso a los recursos estatales, la formación y composición de las burocracias publicas por cuadros partidarios y la definición de redes estructuradas a nivel local y regional a través de las cuales se alcanza a las clientelas de las políticas implementadas. Esta es una relación especialmente importante para los ministerios de la política económica.

En el periodo post- 85, la esfera del poder ejecutivo se definió como el forum dominante de las negociaciones y la representación de intereses para la política económica, incorporando al sistema de toma de decisiones los patrones de interacción entre técnicos y políticos incorporados por el realineamiento democrático (Sola: 1998 , Singer 1988, Pereira 1996).

La concepción partidaria de las políticas de estabilización y de control inflacionario y la concepción política de las decisiones técnicas, son dos factores que estructuran la organización de los ministerios de este sector.

El estudio de algunas coyunturas específicas muestra que el control sobre esos cargos ministeriales dio a los partidos acceso a un conjunto valiosos de recursos políticos, con una clara consecuencia sobre la arena electoral.

Los resultados electorales de 1998, con la victoria de Fernando Enrique Cardozo en la primera vuelta, demostraron que para los partidos gubernamentales el “circulo virtuoso” de crecimiento partidario cumplió una vuelta completa. Para el PSDB y el PFL- el núcleo de la coalición de gobierno - , las elecciones prácticamente ratificaron el tamaño de sus bancadas del año anterior. Desde 1997 los dos partidos sufrieron un importante crecimiento debido a la movilidad interna del legislativo, y los resultados electorales confirmaron esa expansión partidaria- las dos mayores bancadas de la Cámara Federal, con mas del 40% de la representación.

La condición de gobierno de esos partidos sobresale como un vector de los procesos de organización del sistema de partidos, representando un movimiento de “retroalimentacio” entre las arenas electoral y gubernamental.

Conclusiones.

Hay una clara recuperación de la dinámica de desarrollo de los partidos brasileños en el periodo democrático post- 85. Los partidos políticos se fortalecen en la medida en que regularizan su acceso a las instancias en que sus funciones se desarrollan. Su función representativa es directamente dependiente de los limites impuestos por la arena electoral, de la realización de elecciones periódicas y del diseño de un cuadro partidario regulado por la competencia, permitiendo la constitución de preferencias estables en el electorado.

Su función de gobierno se vincula fundamentalmente al perfil de la arena decisoria y a la posibilidad de acceso a los cargos de cuadros capacitados para la implementación de políticas sustantivamente consistentes con el mandato conferido por los electores. La recuperación del acceso a las burocracias públicas y al control sobre el proceso de toma de decisiones, plasmado en la participación en el equipo de gobierno, es un vector central de la cuestión partidaria, que resalta el papel que cumplen las relaciones de los partidos con el Estado en la producción de recursos políticos.

Dos aspectos principales surgen de este estudio como indicadores de la producción de recursos: el impacto de la participación gubernamental sobre el desempeño de los partidos en la arena electoral y la definición de “territorios partidarios”